转自：法治日报
本报记者 陈磊
本报实习生 张莉雪
目前融资租赁业的行业监管部门是银监会和商务部,这种多头监管的现象极易导致规则的不统一,造成同类市场主体的“游戏规则”之间的差异,影响了市场竞争秩序。通过立法机关的选择,才能明确融资租赁业的行业监管机关,才能基于此制定行业统一的监管指标和监管规则。因此,只有通过制定法律的方式解决“多头
进入9月,“融资租赁”成了金融圈的热点话题,即便是金融门外汉,也多少关注了一两眼。这样的热度,只因国务院办公厅针对这个行业连续两天发文。
9月8日,国务院办公厅印发的《关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》公开发布,规范的对象为金融租赁公司。
此前一天,国务院办公厅印发的《关于加快融资租赁业发展的指导意见》也公开发布,规范的对象为商务部批准设立的融资租赁企业,包括内资试点企业、外资企业。
中国社会科学院金融研究所、特华博士后科研工作站共同发布的《中国融资租赁业发展报告(2014—2015)》称,我国融资租赁业分成三大阵营:第一类是金融租赁公司,由银监会监管；第二类是外商投资租赁公司,由商务部外资司监管；第三类是内资租赁公司,由商务部流通发展司监管。
“‘多头监管’一直为业界所诟病。”报告称。
“双头监管”源于历史必然
8月28日,北京市租赁行业协会发布了上半年行业数据,截至6月30日,北京市共有商务部批准设立的融资租赁企业191家,其中内资试点企业28家,外资企业163家。
该数据中不包括金融租赁公司数量。目前,融资租赁行业统计数据时,基于监管部门的不同,内资试点企业、外资企业和金融租赁企业分开进行。
《中国融资租赁业发展报告(2014—2015)》撰稿人胡春梅博士表示,由于融资租赁公司产生和发展历程的差异,导致了目前的监管现状。
改革开放初期,我国经济比较困难,国家没有太多资金用于购买国外先进设备,于是在中国国际信托投资公司荣毅仁先生的建议下,政府有关部门决定批准设立融资租赁公司。
中国国际信托投资公司最早牵头成立了两家租赁公司:一家是中日合资企业东方租赁有限公司,于1981年4月联合北京机电设备公司和日本奥力可思公司发起设立；另一家是中资企业中国租赁有限公司,于1981年7月与原国家物资总局共同组建。
胡春梅认为,对于早期的中国融资租赁业来说,与其说是监管,不如说是审批。租赁企业的设立需要审批,具有审批权的部门包括原外经贸部、物资局、原电子工业部和原邮电部等。
“融资租赁业发展初期没有关于监管方面专门的法律规定,因此,也没有统一的监管规则可以遵循。”胡春梅说。
公开资料显示,1986年,部分国内租赁企业转为非银行金融机构,在租赁业务之外可以吸收一年以上的信托存款,这类租赁企业统一归属为金融租赁公司,由中国人民银行监管。
1998年之后,由于国内贸易部、国家经贸委等部委在大部门制改革进程中先后撤销,关于融资租赁内资试点企业、外资企业的审批被转交给商务部,因此,商务部同时具有了内资和外资租赁公司的审批职责,具体分属外资司和市场建设司两个部门。
北京市租赁行业协会会长、中国融资租赁企业协会副会长张巨光认为,在融资租赁行业发展的30多年中,融资租赁行业经过开创期、初始期、抑制期和发展期几个阶段,开创期处于无监管状态,初始期是谁审批谁监管,最终形成目前商务部和银监会“双头监管”。
现有监管格局缺乏统一标准
目前,三类融资租赁公司分别适用不同的监管规定。
金融租赁公司适用《金融租赁公司管理办法》。该办法由中国人民银行于2000年发布,2007年改由银监会修订。2014年3月,银监会再次修订该办法。
根据该办法,金融租赁公司实行机构监管的方式,金融租赁公司被限定为经银监会批准特定的非银行金融机构,其他融资租赁公司不得有“金融租赁”字样。
内、外资融资租赁公司适用《融资租赁企业监督管理办法》,由商务部于2013年10月颁布实施。
张巨光告诉《法制日报》记者,由此导致的结果是,同为融资租赁企业,但基于监管部门的不同,企业的行业定位就存在差别。
在张巨光看来,银监会审批的金融租赁公司定位为非银行金融机构,商务部审批的融资租赁企业则定位为生产性服务业,不同的行业定位,直接导致企业发展条件的差异和矛盾。
“即使都是商务部监管的租赁公司,内资和外资在准入、税收待遇和业务许可等方面也需要适用不同的规则。”胡春梅在前述报告中称。
张巨光举例说,在融资租赁企业融资方面,融资租赁业务普遍存在融资难的问题,大多依靠股东出资和向银行贷款,现在对银行的负债超过30%；金融租赁公司多有金融机构背景并且还具有特殊的融资功能,融资问题并不突出。
前述报告称,在一些市场准入或者业务规则方面也存在差异。例如对于外汇业务而言,金融租赁公司可以向外汇管理局申请经营外汇业务许可证,从事外汇租赁业务,而商务部批准设立的融资租赁公司不能直接经营外汇业务。
中国人民大学法学院教授、全国人大财经委融资租赁法立法小组成员高圣平此前在接受《法制日报》记者采访时表示,目前融资租赁业的行业监管部门是银监会和商务部,这种多头监管的现象极易导致规则的不统一,造成同类市场主体的“游戏规则”之间的差异,影响了市场竞争秩序。
目前的监管体制成了融资租赁行业发展亟需解决的矛盾。张巨光对《法制日报》记者说,为了建立内外资统一的融资租赁业管理制度,“我们业界呼吁”制定融资租赁企业监管条例,统一监管,促进行业进一步发展。
胡春梅也认为,从行业发展看,需要有统一的监管标准,以改变融资租赁业多头监管的局面。
制定法律解决“多头监管”
理顺行业管理体制的改革已然在路上。
9月7日,国务院办公厅印发《关于加快融资租赁业发展的指导意见》,其中提出了针对内资试点企业、外资企业统一监管改革方向。
“理顺行业管理体制。加强行业统筹管理,建立内外资统一的融资租赁业管理制度,实现经营范围、交易规则、监管指标、信息报送、监督检查等方面的统一。”该意见称。
高圣平认为,通过立法机关的选择,才能明确融资租赁业的行业监管机关,才能基于此制定行业统一的监管指标和监管规则。因此,只有通过制定法律的方式解决“多头监管”问题。
在《国务院2015年立法工作计划》中,融资租赁企业监管条例被指定由商务部负责起草。
今年6月8日下午,商务部流通发展司已经在北京召开融资租赁立法工作座谈会,启动了融资租赁企业监管条例起草工作。
商务部流通发展司发布的消息称,座谈会围绕融资租赁企业监管条例宗旨和原则、需重点解决的问题、事中事后监管、制度与监管指标设置、加强行业自律作用等几个方面进行了研讨。
张巨光参加了此次座谈会,建议之一是,制定融资租赁企业监管条例,应该重点解决内资融资租赁、外资融资租赁、金融租赁的统一监管问题。
张巨光表示,在此前提下,条例需要统一规范融资租赁企业的设立条件和审批规则,监管部门及协助监管部门,监管指标及其定义、融资租赁企业接受监管的方式、方法,监管载体,融资租赁企业的业务范围,融资租赁企业禁止业务、模式、违规操作的风险指引,违反条例的处罚方式、程度等。
“要告诉融资租赁企业应该怎么做融资租赁业务；告诉融资租赁企业如果违反条例将面临怎样的处罚。”张巨光说。
胡春梅认为,统一监管融资租赁的难点在于金融租赁公司,并且是历史形成的结果,由于金融租赁公司从事了金融业务,目前的融资租赁业统一归入商务部或者银监会监管都是不合适的。
胡春梅在《中国融资租赁业发展报告(2014—2015)》中建议:融资租赁公司设立前期,由商务部监管,降低准入限制,对其从事的融资租赁业务进行统一引导和监管；对于设计类似于银行业务的经营,可能产生整体金融风险的业务,须向银监会申请业务资格,接受银监会的严格监管。核心在于“监管规则统一适用于各主体”。
